Ustawa budżetowa uznawana jest za podstawę gospodarki finansowej państwa. Stanowi ona nie tylko akt prawny zawierający wszystkie przewidywane dochody oraz wydatki, lecz również podstawowy dokument zarządzania finansowego państwem. W konsekwencji można ją uznać za wyznacznik kierunku prowadzonej przez rząd polityki. Analiza zapisów ustawy budżetowej pozwala bowiem z jednej strony zweryfikować kierunki wydatków publicznych, natomiast z drugiej strony umożliwia przeprowadzenie analizy tego, jak rząd zamierza pozyskać środki do realizacji założonych celów.
To właśnie ten drugi aspekt staje się szczególnie interesujący w trakcie analizy założeń zawartych w projekcie ustawy na rok 2024. Okazuje się bowiem, że rząd przewiduje zwiększenie wpływów budżetowych z tytułu niemal wszystkich podatków. Narzędziem ku temu mają być natomiast szeroko zakrojone zmiany w prawie podatkowym.
Projekt budżetu na 2024 rok
24 sierpnia 2023 roku Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy budżetowej na rok 2024[1]. W uzasadnieniu do projektu możemy przeczytać, iż prognozowane dochody budżetowe wyniosą 683 571 962 tys. złotych, co stanowi znaczny wzrost wobec 594 576 738 tys. złotych w 2023 roku oraz 504 820 801 tys. złotych w 2022 roku[2].
Największy udział po stronie dochodowej mają wpływy z podatków, które według szacunku powinny wynieść 607 790 884 tys. złotych. Warto jednak podkreślić, że w 2023 roku według planu wykonania budżetu dochody te mają wynieść 525 415 099 tys. złotych, natomiast w 2022 roku wyniosły one 465 456 109 tys. złotych. Szczegółowe dane dotyczące dochodów podatkowych zaprezentowanych w uzasadnieniu do ustawy budżetowej na rok 2024 zostały zawarte w poniższej tabeli.
Tab.1. Dochody podatkowe według Uzasadnienia do ustawy budżetowej na rok 2024 w tys. zł.
| Rodzaj podatku | 2022 (tys. zł) | 2023 (tys. zł) | 2024 (tys. zł) | Przyrost 2022/23 | Przyrost 2023/24 |
| Podatek od towarów i usług | 230 390 544 | 259 600 000 | 312 625 000 | 13% | 20% |
| Podatek akcyzowy | 79 773 438 | 84 500 000 | 88 763 000 | 6% | 5% |
| Podatek dochodowy od osób prawnych | 70 136 603 | 73 000 000 | 78 283 405 | 4% | 7% |
| Podatek dochodowy od osób fizycznych | 68 107 159 | 89 635 099 | 108 839 479 | 32% | 21% |
| Podatek od gier | 3 885 730 | 4 400 000 | 4 700 000 | 13% | 7% |
| Podatek od wydobycia niektórych kopalin | 3 786 792 | 4 400 000 | 3 700 000 | 16% | -16% |
| Podatek od niektórych instytucji finansowych | 6 078 931 | 5 930 000 | 6 250 000 | -2% | 5% |
| Podatek od sprzedaży detalicznej | 3 296 914 | 3 950 000 | 4 630 000 | 20% | 17% |
| Razem dochody podatkowe | 465 456 109 | 525 415 099 | 607 790 884 | 13% | 16% |
Źródło: Ustawa budżetowa na rok 2024. Uzasadnienie., Rada Ministrów, Warszawa, Sierpień 2023 r., s. 36.
Według tych informacji, w przypadku niemal każdego z podatków – poza podatkiem od wydobycia niektórych kopalin – przewidziany jest wzrost wpływów w stosunku do roku bieżącego. Największe dochody, a tym samym największy wzrost zanotowano w przypadku podatku VAT oraz podatku PIT.
W zakresie podatku od towarów i usług w projekcie ustawy budżetowej założono, że z gospodarki zostanie ściągnięte o ponad 53,03 mld złotych więcej, niż w roku bieżącym, co stanowi wzrost o ok. 20%. Dochody z tytułu podatku dochodowego mają natomiast zwiększyć się o ponad 19,20 mld złotych, co oznacza 21% przyrost. W przypadku pozostałych podatków założono wzrost dochodów na poziomie:
- 4, 26 mld złotych (5%) z tytułu podatku akcyzowego;
- 5,28 mld złotych (7%) z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych;
- 6,00 mld złotych (3%) z tytułu podatku od gier, wydobycia niektórych kopalin (spadek o 16%) oraz podatku od niektórych instytucji finansowych i podatku od sprzedaży detalicznej.
Łącznie rząd zamierza zatem zyskać dodatkowe 82,38 mld złotych z tytułu różnych podatków, a więc o 16% więcej, niż w ubiegłym roku.
W tym miejscu, warto również powołać się na dane ujęte w komunikacie w którym poinformowano o przedstawieniu projektu ustawy. Wskazano tam, iż w stosunku do roku 2015 dochody z tytułu[3]:
- podatku VAT mają wynieść o ponad 186 mld złotych;
- podatku PIT wzrosną o 108,8 mld złotych;
- podatku CIT zwiększą się o 78,3 mld złotych;
- podatku akcyzowego będą wyższe o 88,8 mld złotych.
Dane te – poza prezentacją wzrostu dochodów podatkowych na przełomie ostatnich 8 lat – pokazują również to, jak bardzo w przyszłym roku ma wzrosnąć wartość podatków ściąganych w gospodarce. Ważnym przykładem w tym zakresie staje się podatek VAT, który w ciągu 8 lat ma zapewnić dochody wyższe o 186 mld złotych, jednak na wartość tą składa się wzrost o 53 mld złotych – a więc ponad 28% – założony tylko w przeciągu jednego roku.
Sytuacja makroekonomiczna Polski
Analizując kwestię wzrostu dochodów podatkowych warto wziąć pod uwagę to, jak według prognoz prezentują się najważniejsze wskaźniki makroekonomiczne. Pozwalają one bowiem ocenić skąd rząd zamierza pozyskać środki na realizację swoich polityk.
Warto rozpocząć od najważniejszego ze wskaźników mianowicie wzrostu PKB, który – według szacunków zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej – ma wynieść 3%. Wśród innych przewidywanych wskaźników mających znaczenie dla wzrostu podatku VAT znajdują się[4]:
- dynamika spożycia prywatnego – 3,3%;
- realny wzrost nakładów na środki trwałe – 4,4%;
- realne tempo wzrostu eksportu – 3,6%;
- realne tempo wzrostu importu – zmniejszone o 1,5%.
Niezwykle istotnym czynnikiem w kontekście wzrostu dochodów podatkowych, głównie w zakresie VAT jest stopa inflacji. W 2023 roku ma ona wynosić średnio 12,0%, przy czym do końca roku ma spaść do wartości jednocyfrowej, by w 2024 roku ukształtować się na poziomie 6,6%[5].
Powyższe dane, nawet przy uwzględnieniu spadku wartości pieniądza wyglądają dość optymistycznie. Zestawiając je jednak z danymi z lat poprzednich, gdzie w latach 2017 i 2018 wzrost PKB osiągał ponad 5%[6], można przewidywać, że nie będą one jedynym źródłem wzrostu dochodów podatkowych.
Zmiany w prawie podatkowym
Uzasadnienie projektu ustawy budżetowej na rok 2024 wśród źródeł zwiększonych dochodów podatkowych wskazuje również na zmiany w prawie podatkowym. W przypadku najbardziej znaczącego z podatków, czyli VATu wpływ na zwiększenie dochodów mają mieć rozwiązania związane m.in. z wprowadzeniem Krajowego Systemu eFaktur. Zmiana ta – jak podkreśla ustawodawca – wpisuje się w szerszy proces uszczelniania systemu podatkowego, obok wprowadzonego w latach poprzednich Split Payment, JPK VAT z deklaracją, czy też kas online.
Warto jednak zdawać sobie sprawę z tego, że wprowadzenie JPK, Split Payment, kas online, czy KSeF z jednej strony tworzy nowe kanały komunikacji na linii organy podatkowe przedsiębiorca, wzmacniając tym samym system kontroli, jednak z drugiej strony komplikuje materię sprawozdawczości podatkowej. Właściciele i zarządzający przedsiębiorstwami, w wyniku wprowadzonych zmian zmuszeni są do kompletowania coraz większej ilości danych i informacji. Do tego niezbędny jest natomiast nie tylko znacznie większy nakład czasu, lecz również wydatki na dostosowanie infrastruktury informatycznej, czy zwiększone koszty obsługi finansowo-księgowej.
Analizując jednak ogół zmian w prawie podatkowym można dojść do wniosku, że zwiększone wpływy będą nie tylko konsekwencją wprowadzenia KSeF. Według doniesień medialnych w planach rządu znajdują się również inne działania, w tym m.in. gruntowna reforma ordynacji podatkowej, w ramach której zmianie ulegną m.in. zasady przeprowadzania czynności sprawdzających oraz sporządzania i korekty deklaracji podatkowych. W wyniku nowelizacji, organy podatkowe miałyby dostać dodatkowe kompetencje do dokonywania z urzędu zmian w deklaracjach podatkowych, w ramach przeprowadzonych czynności sprawdzających[7]. W efekcie korekta deklaracji dokonywana byłaby z urzędu, a obowiązek wykazania zgodności z rozliczenia z przepisami ciążyłby na podatniku.
Trzeba też mieć świadomość tego, że opisane powyżej zmiany są jednak jedynie elementem znacznie szerzej zakrojonych prac nad systemem podatkowym. Ich przykładem w ostatnich latach może być m.in. wprowadzenie Polskiego Ładu, a następnie Polskiego Ładu 2.0, czy też ustawa nakładająca podatek CIT na spółki komandytowe.
Budżet, a decyzje gospodarcze i polityczne rządu
Planowane zwiększenie dochodów budżetowych ma związek z planowanymi wydatkami. W komunikacie Rady Ministrów z 24 sierpnia przekazano, iż ustawa budżetowa zapewnia[8]:
- wydatki na służbę zdrowia w wysokości 190,9 mld złotych;
- wydatki na obronność w wysokości 158,9 mld złotych;
- wydatki na subwencje oświatową w wysokości 76,6 mld złotych;
- waloryzację emerytur na poziomie 112,3%;
- sfinansowanie świadczenia w postaci tzw. 13 i 14 emerytury;
- środki na programy społeczne, szczególnie 800+;
- realizację szeregu zadań inwestycyjnych m.in. w obszarze zdrowia, transportu lądowego czy kultury i ochrony dziedzictwa narodowego;
- zwiększenie wydatków w obszarze, szkolnictwa wyższego i nauki, rolnictwa.
Informacje te wskazują zatem jakie będą główne kierunki wydatków z budżetu państwa. Poza służbą zdrowia, obronnością i oświatą, znajdują się liczne pozycje wydatków wiążą się z realizowanymi programami socjalnymi.
Należy w tym kontekście zaznaczyć, że same tylko koszty programu 800+ mogą wzrosnąć z ok. 40 mld złotych do ok. 64 mld złotych[9], co stanowi nawet 81% planowanych dochodów z tytułu podatku od osób prawnych. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na to, że mimo szerokiej krytyki działań rządu przez opozycje, wszystkie czołowe ugrupowania parlamentarne głosowały za podwyższeniem świadczenia. Wyniki głosowania nad projektem ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przedstawione zostały w poniższej tabeli.
Tab. 2. Głosowanie nr 70 na 78 posiedzeniu sejmu nad projektem ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci podczas III czytania.
| Klub/Koło | Liczba czł. | Głosowało | Za | Przeciw | Wstrzymało się | Nie głosowało |
| PiS | 228 | 228 | 228 | – | – | – |
| KO | 126 | 122 | 121 | 1 | – | 4 |
| Lewica | 43 | 42 | 42 | – | – | 1 |
| KP | 24 | 23 | – | 23 | – | 1 |
| Konfederacja | 9 | 8 | – | 8 | – | 1 |
| Polska2050 | 6 | 6 | – | 6 | – | – |
| Porozumienie | 4 | 4 | – | 4 | – | – |
| Kukiz15 | 3 | 3 | 3 | – | – | – |
| LD | 3 | 3 | 3 | – | – | – |
| PS | 3 | 3 | 3 | – | – | – |
| Wolnościowcy | 3 | 2 | – | 2 | – | 1 |
| niez. | 8 | 7 | 6 | 1 | – | 1 |
Źródło: Druk sejmowy nr 3413.
Pomimo tego, że projekt świadczenia 800+ stanowi najbardziej jaskrawy przykład tego, co wpływa na próbę zwiększania dochodów budżetowych poprzez zmiany w prawie podatkowym, to trzeba pamiętać, że jest to tylko jedno z wielu tego typu przedsięwzięć. Wśród pozostałych należy wymienić m.in. 13 i 14 emerytury, znaczne podwyższenie minimalnego wynagrodzenia (dwukrotnie w ciągu roku), czy też wprowadzenie systemu dopłat do kredytów mieszkaniowych.
Ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o pomocy państwa w oszczędzaniu na cele mieszkaniowe[10] jest kolejnym z przykładów, gdzie projekt poparty został przez obie wiodące partie polityczne, przy sprzeciwie jedynie kilku mniejszych ugrupowań. Wyniki tego głosowania zostały przedstawione w tabeli 3.
Tab.3. Głosowanie nr 90 na 74 posiedzeniu sejmu nad projektem ustawy o pomocy państwa w oszczędzaniu na cele mieszkaniowe.
| Klub/Koło | Liczba czł. | Głosowało | Za | Przeciw | Wstrzymało się | Nie głosowało |
| PiS | 228 | 225 | 222 | 3 | – | 3 |
| KO | 126 | 123 | 123 | – | – | 3 |
| Lewica | 44 | 42 | – | 28 | 14 | 2 |
| KP | 24 | 24 | 24 | – | – | – |
| Konfederacja | 9 | 9 | – | 9 | – | – |
| Polska2050 | 6 | 5 | – | 5 | – | 1 |
| Porozumienie | 4 | 4 | 4 | – | – | – |
| Kukiz15 | 3 | 3 | 3 | – | – | – |
| LD | 3 | 3 | 3 | – | – | – |
| PS | 3 | 2 | 2 | – | – | 1 |
| Wolnościowcy | 3 | 3 | – | 3 | – | – |
| niez. | 7 | 6 | 5 | – | 1 | 1 |
Źródło: Druk sejmowy 3096.
Pozostając w obszarze wpływu uregulowań prawnych w zakresie polityki społecznej i gospodarczej, warto powołać się również na przykład Ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych[11]. Był to jeden z aktów prawnych na podstawie którego wprowadzono szereg rozwiązań o charakterze tymczasowym, związanych z pandemią Covid-19. Należy jednak podkreślić, iż mimo upływu ponad 3 lat od momentu wystąpienia pierwszych zakażeń część z tych przepisów nadal obowiązuje. Ponadto rozwiązania w zakresie ograniczenia wykonywania niektórych rodzajów działalności gospodarczej, a następnie przyznawania znacznej sumy środków finansowych na pomoc dla przedsiębiorców, którzy ucierpieli w wyniku wprowadzonych ograniczeń, miały wymierny wpływ na pogorszenie stanu gospodarki. Efektem tego był m.in. spadek PKB o 2%, a także – w dalszej perspektywie – wysoki poziom inflacji, który obecnie jest jednym z głównych wyzwań rządu. Echa decyzji związanych z sytuacją pandemiczną widoczne są również w bieżącym projekcie budżetu, gdzie sformułowanie to pojawia się aż kilkunastokrotnie.
Warto podkreślić, że w tym zakresie wprowadzenie przepisów ustawy covidowej – mimo różnic w poglądach na kwestie społeczne i gospodarcze – również wprowadzone zostało na podstawie głosów większości partii rządzących. Wyniki tego głosowania przedstawione zostały w tabeli 4.
Tab. 4. Głosowanie nr 7 na 7 posiedzeniu sejmu nad projektem ustawy szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
| Klub lub/Koło | Liczba czł. | Głosowało | Za | Przeciw | Wstrzymało się | Nie głosowało |
| PiS | 235 | 226 | 226 | – | – | 9 |
| KO | 134 | 114 | 113 | 1 | – | 20 |
| Lewica | 49 | 43 | 42 | – | 1 | 6 |
| PSL-Kukiz15 | 30 | 24 | 18 | – | 6 | 6 |
| Konfederacja | 11 | 10 | – | 10 | – | 1 |
| niez. | 1 | 1 | 1 | – | – | – |
Źródło: Druk sejmowy 265.
Wnioski
Zawarta w tym artykule analiza miała na celu przedstawić faktyczny kierunek gospodarki finansowej państwa, a tym samym realizacji związanych z nią polityk publicznych. Wnioski w tym zakresie można streścić w kilku punktach.
- Projekt ustawy budżetowej zakłada znaczne zwiększenie dochodów budżetowych, głównie za sprawą zwiększonych dochodów podatkowych, gdzie główną rolę odgrywa podatek VAT.
- Realizacja powyższych celów nie wynika jedynie z sytuacji makroekonomicznej, lecz jest efektem szeroko zakrojonych zmian w prawie podatkowym.
- W ostatnich latach zauważalne są liczne zmiany w prawie podatkowym, w niemal wszystkich obszarach, a więc podatku PIT (np. Polski Ład), podatku CIT (np. objęcie nim spółek komandytowych), podatku akcyzowego (np. zwiększenie akcyzy, które ma wejść w życie w przyszłym roku) oraz przede wszystkim podatku VAT (wprowadzanie zmian w sprawozdawczości, w tym JPK, kas online, KSeF oraz planowane zmiany w ordynacji dotyczące korekt dokonywanych z urzędu).
- Zmiany te w oczywisty sposób oddziałowują na poziom skomplikowania systemu podatkowego, obciążając przedsiębiorców dodatkowymi formalnościami, a także komplikują samą materię przepisów podatkowych.
- Środki pozyskane z podatków przeznaczane są na różne sfery, w tym służbę zdrowia oraz obronność. Znaczny udział w wydatkach ogółem mają również różnego rodzaju programy socjalne. Część z nich związana jest m.in. z trudną sytuacją gospodarczą wywołaną wojną na Ukrainie oraz pandemią Covid-19. Na ten ostatni aspekt wpływ mają decyzje polityczne podejmowane w trakcie trwania pandemii, przy udziale nie tylko partii rządzącej, lecz również głównych partii opozycyjnych.
- Kierunek polityki budżetowej w zakresie wydatkowania środków, można uznać za pewien akceptowalny już na polskiej scenie politycznej trend. Analiza wyników głosowania nad najważniejszymi projektami wskazuje bowiem, że mimo pozornych różnic w sposobie realizacji polityki gospodarczej i społecznej, ustawy wprowadzające wybrane programy przyjmowane są nie tylko większością głosów partii rządzącej, lecz również głównych partii opozycyjnych.
- Należy sobie zdawać sprawę z tego, że polityka budżetowa determinowana znacznym poziomem wydatków wymaga również wysokich dochodów. Nawet więc jeśli partie opozycyjne sprzeciwiają się uchwaleniu budżetu w określonej formie, to środki na realizację akceptowanych przez nie programów i tak będą musiały zostać w określony sposób pozyskane. Oznacza to zatem konieczność utrzymania wysokich dochodów budżetowych, gdzie najważniejszą pozycję stanowią właśnie dochody podatkowe.
Podsumowując należy zatem uznać, iż przyjęty przez rząd projekt ustawy budżetowej w relacji do sposobu zarzadzania finansami Państwa wyznacza określony kierunek prowadzenia polityki publicznej. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, iż wiodące partie opozycyjne często udzielają poparcia kluczowym dla sytuacji społeczno-gospodarczej projektom partii rządzącej można uznać, że kierunek prowadzonej przez nie polityki gospodarczej, społecznej i fiskalnej będzie charakteryzował się próbą wprowadzania podobnych rozwiązań.
[1] https://www.gov.pl/web/finanse/projekt-przekazany-do-rds6
[2] Ustawa budżetowa na rok 2024. Uzasadnienie., Rada Ministrów, Warszawa, Sierpień 2023 r., s. 37.
[3] https://www.gov.pl/web/premier/projekt-ustawy-budzet-na-rok-2024
[4] https://www.gov.pl/web/finanse/rada-ministrow-przyjela-projekt-budzetu-na-2024-rok, Ustawa budżetowa na rok 2024. Uzasadnienie… op. cit. s. 9-18.
[5] Ustawa budżetowa na rok 2024. Uzasadnienie… op. cit. s. 12.
[6] PKB Polski, w: https://data.worldbank.org/indicator/
[7] https://www.prawo.pl/podatki/czynnosci-sprawdzajace-zamiast-kontroli-w-ordynacji-podatkowej,521611.html
[8] https://www.gov.pl/web/finanse/rada-ministrow-przyjela-projekt-budzetu-na-2024-rok
[9] https://www.rp.pl/budzet-i-podatki/art38470631-800-moze-kosztowac-25-mld-zl-wiecej-ekonomisci-to-czysty-populizm.
[10] Dz.U. 2023 poz. 1114
[11] Dz.U. 2020 poz. 374